Forrige uke kom Riksrevisjonen med kritikk av Direktoratet for e-helse og deres arbeid med Akson. Arbeidet har vært basert på utredning og skapt lite nytte, så langt.
I stedet har vi frustrerte politikere som ønsker oppvask. Historien gjentar seg. Med jevne mellomrom ser vi store moderniseringsprogrammer i staten som ikke leverer den nytten eller effekten som er tenkt.
Årsakene til at offentlige digitaliseringskippertak feiler er svært komplekse, og det finnes ingen enkel løsning. Vi mener likevel at det er på tide å fylle verktøykassen med nye perspektiver og verktøy som muligens kan løfte frem gevinster og gjøre behovet for politisk oppvask mindre fremover.
Det som tok oss hit, tar oss ikke videre
De siste årene har flere offentlige etater som NAV, Lånekassen, Oslo kommunes Origo og andre satset mer på kontinuerlig tjenesteutvikling og heller aktivt gått vekk fra store prosjekter. Dette er fordi digitalisering av offentlige tjenester etter brukerbehov må skje kontinuerlig. I andre deler av offentlig forvaltning er digitalisering synonymt med skippertaksmetoden som gjøres hvert femte til tiende år, og det er langt mellom suksesshistoriene. Heldigvis har flere oppdaget at tjenesteutvikling som skjer kontinuerlig er mer effektivt sammenlignet med skippertak, tradisjonelle utredninger og gevinstspådommer i detaljerte prosjektplaner. De har lavere risiko og evner å omsette brukerbehov til konkrete løsninger, raskere. Man kan lære og justere underveis. Veien fra tanke til handling gjøres kortest mulig.
Politikerne og departementene bør merke seg utviklingen og mulighetene det gir for enda mer verdiskapning i offentlig sektor.
Historien om store moderniseringsskippertak har lært oss at det er en mindre kostnadseffektiv måte å utvikle og digitalisere norsk forvaltning på. Det som tok oss hit, tar oss ikke videre. Insentivene og rammene for å jobbe med kontinuerlig utvikling av tjenester, er ikke gode nok. Politikerne må sørge for å utforske alternativer, blant annet ved å se på en tilpasning av statens prosjektmodell, dersom de ønsker mer enn en politisk oppvask etter Akson.
Statens prosjektmodell står nemlig i sentrum for den tradisjonelle måten å tilnærme seg en problemstilling i offentlig sektor. Prosjektmodellen ble revidert i 2019, og forslaget ble sendt på høring. Skate, et topplederforum for de fleste store statlige etatene, mente at statens prosjektmodell ikke ville bidra til å innovasjon, tempo og handlekraft i digitaliseringen. Finansdepartementet tok tilsynelatende ikke tilstrekkelig hensyn til innspillene, og Skate gjentok det samme budskapet, senest i mai 2021. De sa i klartekst at statens prosjektmodell kolliderer med smidig utvikling, som er metoden som er foretrukket for å lykkes med digitalisering.
Stram grepet på riktig måte
Vår erfaring er at ved å gi mer tillit til at kunnskapsmedarbeidere selv kan løse oppgavene på en god måte, skaper raskere gevinster. Fornøyde medarbeidere, ledere og brukere er de aller viktigste, fordi man får mer effektiv utvikling. En effektiv metode for å skape gode rammer for samarbeid mellom ledere og team om strategi og måloppnåelse er utviklet av Rune Ulvnes og heter Tight-loose-tight (TLT). Modellen kan brukes som et aktivt styringsverktøy for at behov for oppvask blir mindre fremover.
Ved å stramme grepet på de riktige stedene kan Stortinget og departementene sette tydelig retning på overordnet nivå. Politikere må fokusere på hva man skal oppnå gjennom digitalisering, verdiene og effektene fremfor å følge opp konkrete milepæler og fremdriftsplaner. Dette er den første «tight». På den måten kan de delegere bort ansvaret for hvordan man skaper verdi, til etatene selv. Etatene får da et handlingsrom, en «loose» til å definere hvordan man realiserer verdi. Innen en gitt takt må etatene melde tilbake hvilke effekter de ser at utviklingen gir - målt ut fra brukerverdi og ikke avvik fra plan, som er den siste «tight». Det er ikke et alternativt målingsregime til New Public Management, men et dialogbasert verktøy for å styre etter effektene vi vil oppnå. Etatene får et kontinuerlig rom til å løse reelle brukerbehov, og departementene får en kontinuerlig styringsdialog som gir retning.
I dag får etatene midler til prosjekter over statsbudsjettet, en prosess som kan ta år uten realisert verdiskapning. Brukerbehovene er kontinuerlige og forsvinner ikke. Lange prosesser uten reell verdiskapning gir dermed liten uttelling for hverken politikere, departementer eller norske borgere. Behovet for å finansiere denne måten å jobbe på er dermed kontinuerlig, men det finnes få mekanismer for å faktisk støtte utviklingen.
Et grep som kan testes ut er å sette av en pott som Digitaliseringsdirektoratet eller et departement kan dele ut, basert på konkrete verdiforslag om forventet verdiskapning. Et sted å starte kan være arbeidet med de tverretatlige 7 Livshendelsene. Det er ikke snakk om å hodeløst dele ut penger, og etatene må vise at tiltakene deres treffer og gir effekt, for å få mer penger til tiltakene underveis. Digitaliseringsløftene kan på denne måten prioriteres både på tvers av etater og innad, kontinuerlig.
Oppvaskens tid er kanskje forbi
Politikere har alt å vinne på å lære av erfaringene fra koronapandemien og lytte til etatslederne som etterlyser nye virkemidler. Vi må utvikle organisasjoner som er tillitsbaserte kompetansevirksomheter som kontinuerlig lærer og utvikler sin praksis og sine løsninger i nært og godt samarbeid med omgivelsene og de som de er til for.
Politikerne har et ansvar for å sette rammene for hvordan offentlig forvaltning og tjenester utvikles. Det de er opptatt av, blir departementene opptatt av. Etatene skal rapportere i henhold til departementenes forventninger om verdiskapning. Nye verktøy og tankesett om kontinuerlig finansiering og å følge opp på verdi skaper rammer som gir rom for større digitaliseringsgevinster og mindre oppvask i årene fremover.
Medforfatter er tidligere ansatt i Sopra Steria Benedicte Fjellanger.
***
Les tilsvaret fra Statssekretær i Kommunal- og moderniseringsdepartmentet, Paul Chaffey:
Vi skal alltid tenke nytt i moderniseringen av Norge
"Fjellanger og Ljosland mener at insentivene og rammene for å jobbe med kontinuerlig utvikling av tjenester ikke er gode nok og at politikerne må sørge for å utforske alternativer, blant annet ved å se på en tilpasning av statens prosjektmodell. Offentlig sektor har i økende grad tatt i bruk smidig metodikk i utviklingen av nye løsninger og digitale tjenester til innbyggere og næringsliv.
Dette er interessante perspektiver, men bildet må nyanseres.", sier Chaffey i sitt tilsvar i Dagsavisen.
***
Fjellanger og Ljosland responderer slik i Dagsavisens papirutgave:
De store prosjektenes tid bør være forbi, Chaffey
I et tilsvar til oss, skrev Paul Chaffey at det unntaksvis finnes suksesshistorier blant offentlige prosjekter som har fulgt statens prosjektmodell – og det har han heldigvis rett i. Men vi stiller spørsmål ved om Chaffey har skjønt kompleksiteten. Som det pekes på i Perspektivmeldingen 2021: «Offentlige digitaliseringsprosjekter verken gir den forventede nytten eller leder til besparelse» og «...nye teknologiske muligheter endrer rammebetingelse for hvordan det offentlige kan og bør løse oppgaver». Hadde Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) tatt dette på alvor burde de satt revitalisering av prosjektmodellen og nye måter å finansiere innovasjon og digitalisering på agendaen. Det hjelper ikke å se på det som fungerte i 2012 når vi skal ruste forvaltningen for fremtiden.
KMD kan heller dra nytte av helt ferske læringspunkter da offentlige covid-løsninger ble utviklet på rekordtid. De krevde at etatene omstilte seg raskt. Løsningene ble utviklet utenfor statens prosjektmodell. KMD bør derfor lytte til de offentlige etatene som etterlyser nye modeller når det allerede har skapt mer verdi, raskere.
I kjernen av utviklingen står et smidig tankesett. Chaffey og andre ledere bør merke seg forskjellen på dette og smidig utviklingsmetodikk. Perform-prosjektet er et eksempel på smidig utviklingsmetodikk hvor utvikling skjedde innenfor definerte prosjektrammer og planmessige mål og risiko var styrende prinsipper. Til forskjell fra et smidig tankesett: Her vektlegges utvikling av et produkt eller tjeneste som kontinuerlig arbeid og ikke et tidsavgrenset prosjekt. Det var deler av dette tankesettet som preget etatenes covid-løsninger og nettopp krevde andre grep: Av tverrfaglige team ble raske, små leveranser utviklet med fokus på å skape verdi for definerte brukergrupper med spesifikke behov. Muliggjørere var ny teknologi, moderne plattformer og metoder slik at løsningene kunne testes ut på reelle brukere og justeres underveis. Man sparte ressurser på bortkastet planlegging. Slik akselereres verdiskapningen og gevinstene realiseres, kontinuerlig.
Vi vil gjerne heve flagget og si at de store, offentlige prosjektenes tid bør være forbi. IT-utvikling og tjenesteutvikling er ikke lenger to ulike størrelser, som Chaffey kan se ut å mene. For at offentlig sektor kontinuerlig kan utnytte teknologikraften og skape enda mer verdi må både modeller, finansiering og kompetanse revitaliseres.