Nylig kom Riksrevisjonen med kritikk av Direktoratet for e-helse og deres arbeid med digitaliseringsprosjektet Akson. Nok en gang ser vi at prosjektmodellen må endres.
Målet bør alltid være å unngå store digitaliseringsprosjekter og skippertaksmetoden. I den kaotiske og kontinuerlige sfæren av digitalisering og digital innovasjon finnes det ikke en start/stopp-knapp. Virksomheter må derfor kontinuerlig utvikle og forbedre seg, og digitale produkter må videreutvikles kontinuerlig – alltid og overalt. Statlige virksomheter har her et eget ansvar for å frigjøre midler de forvalter til denne kontinuerlige videreutviklingen. Samtidig vil det alltid være behov for eksterne bevilgninger til satsinger. Uavhengig av størrelsen kan slike løft med fordel utløses trinnvis som FoU-midler (forskning og utvikling).
Det er et gap mellom potensialet og forventninger til offentlige IT-løsninger og hva offentlig sektor klarer å levere. Gapet vil fortsette å øke framover, hvis vi ikke gjør endringer i hvordan vi styrer digitaliseringsprosjekter i staten. Ett mulig tiltak for å redusere gapet, er å endre på statens prosjektmodell for digitaliseringsprosjekter.
Statens prosjektmodell, også kjent som KS-ordningen, stiller krav til metodikk og kvalitet når store statlige investeringsprosjekter skal utredes. Den har i lang tid fått kritikk for å være for byråkratisk og at den ikke er tilpasset digitaliseringsprosjekter. Derfor kom det i 2020 en egen veileder for digitaliseringsprosjekter i ordningen. Veilederen kan være nyttig, men den endrer ikke de underliggende utfordringene med Statens prosjektmodell.
Statens prosjektmodell er en ordning som ble innført etter store kostnadsoverskridelser i offentlige infrastrukturprosjekter mot slutten av 90-tallet. Det er en modell og et byråkrati som ikke er etablert for digitaliseringsprosjekter og som ikke er tilpasset dem. Det er vanskelig å endre arkitekturen et stykke inn i et nytt operahus, men i et digitaliseringsprosjekt kan grunnmuren enklere bygges om. Læring gjør at neste valg om grunnmur er informert og sannsynligvis riktig, og kanskje et nytt valg må tas innen et halvt år fordi omgivelsene eller teknologien endres. Å starte en læringsprosess tidlig er sentralt. Det betyr ikke at digitaliseringsprosjekter ikke skal planlegges, men det kan planlegges atskillig mindre enn i dag. Heller enn å bruke 10 millioner og 2,5 år på å utrede, planlegge og kvalitetssikre før start, bør staten begynne å lage en prototyp på en løsning med de 10 millionene på et halvt år.
Det er fornuftige hensikter som ligger bak Statens prosjektmodell
Det er viktig å anerkjenne at det er gode og fornuftige hensikter som ligger bak prosjektmodellen og andre offentlige prioriterings- og planleggingsmekanismer. Direktører, stortingskomitéer, statssekretærer, politiske rådgivere og statsråder ønsker å unngå prosjekthavari, med tilhørende riksrevisjonsrapport, avisoppslag og høring i kontroll- og konstitusjonskomitéen.
I møte med usikkerheten i digitaliseringsprosjekter er det begrenset hvilke verktøy politikere og det sentrale byråkratiet kan benytte seg av. Planlegging, utredning, kost/nytte-analyser, kvalitetssikring og rapportering skal gi kontroll på at pengene brukes riktig.
Statens prosjektmodell skaper suboptimale digitaliseringsprosjekter
Det høres både forlokkende og riktig ut å utrede og kvalitetssikre. Dessverre fører det, noe kontraintuitivt, til det motsatte av den ønskede effekten.
Resultatet av modellen er at statlige virksomheter bruker lang tid på planlegging og dokumentasjon. De må vente på årlige budsjettprosesser, heller enn å bruke tiden på faktisk IT-utvikling. Det er den faktiske utviklingen av digitale løsninger som gir verdi for virksomheten og sluttbrukerne. Fra en statlig virksomhet har en idé til en større forbedring og modernisering og til de kan begynne å utvikle, går det rundt 2 til 2,5 år. Dersom vi effektiviserer tiden til utredning og kvalitetssikring med en måned, gjennom en bedre veileder, så endrer det lite på den totale prosjekttiden. Det går gjerne 2-3 år til før prosjektet er fullført. I løpet av de 5-6 årene prosjektet tar, kan rammebetingelsene ha endret seg, og IT-strukturene kan være foreldet. Det innebærer at gapet mellom innbyggernes forventninger og offentlig sektors leveranser øker videre.
Det ender opp i en evig runddans for IT-prosjekter i offentlig sektor. Et stort flaggskip-prosjekt bygges og sjøsettes, samtidig som man oppdager at det er råte i et helt annet skip, så da må man tilbake til investorene (Stortinget) for å erstatte skipet. Denne runddansen står direkte i veien for politiske målsettinger om gode brukerorienterte løsninger og effektiv offentlig ressursbruk.
Kontrollmekanismer fungerer mot sin hensikt i digital innovasjon
Det største argumentet for å beholde kontrollmekanismene er at Stortinget har et demokratisk ansvar for å vite at de bevilger penger riktig – der pengene gir mest verdi. Det er viktig, og det må vi ta vare på. Men argumentet forutsetter at det alltid er mer kostnadseffektivt å planlegge hva som skal leveres, heller enn å starte å bygge det. Det er riktig tenkt hvis det er snakk om et nytt regjeringskvartal, men det er sjelden riktig når det gjelder et nytt saksbehandlingssystem.
I stortingsmeldingen En innovativ offentlig sektor (St. Meld 30 (2019-2020)) er et av hovedmålene at politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til å innovere. Istedenfor å planlegge og kontrollere, bør våre nasjonale politikere heller gi tillit og handlingsrom til våre virksomheter, slik at de finner de gode løsningene på samfunnsutfordringer. Uten tillit finnes det ingen beslutningsdokumentasjon som er god nok.
Vi må bryte sirkelen - IT-utvikling er FoU
Tiden er nå moden for å komme oss ut av runddansen og se på digitaliseringsprosjekter som noe særegent. Vi må erkjenne at digitaliseringsprosjekter ligger mye nærmere FoU- og innovasjonsarbeid enn det gjør et infrastrukturprosjekt. Dokumentasjonskravet må reduseres drastisk, og det samme må tiden fra en idé oppstår til den er testet. Å benytte trinnvise, lavterskel FoU-midler i stedet for direkte bevilgninger fra Stortinget, kan være én passende løsning for finansiering av digitaliseringsprosjekter. FoU har usikkerhet ved seg. FoU er i sin natur prøving og feiling. Det handler om å utvikle nye eller forbedrede produkter. FoU er digitalisering i et nøtteskall. Stortinget trenger da kun å bevilge midler til å fortsette prøving og feiling. De forplikter seg ikke til gigantprosjekter og de potensielle avisoppslagene det skaper. Feiler man tidlig nok, er det ingen skandale.
Innlegget ble første gang publisert på Digi.no 5.8.2021
Medforfatter er tidligere ansatt i Sopra Steria Yngve Milde.